自古以来，税费问题既是一个经济问题，又是一个政治问题，值得深入研究。当前，我国正在进行农村税费改革的试点工作。认真研究历史上的收费情况，深入探讨其成因及弊端，总结历史上税费改革的成败得失，可以起到“以史为鉴”的作用。
一、历史上收费的基本状况
什么叫税，什么叫费，不同的时代有不同的含义。本文所称的税是指国家凭借行政权力征收的“皇粮国税”，而费则指的是统一规定之外的滥收乱征。中国历史上的收费问题主要有以下特征：
历史长。我国行政性收费的源头，可以追溯到公元前十一世纪的周代。夏商两代，政简人稀，国用节俭，没有在正税之外另行收费。到了周代，因“政府组织扩大，职务亦增多，设官分职治军”，财政支出随之增加，兼之生产力水平低下，赋贡两项正税已不足支用，便在正税之外派征“罚布”、“廛布”等十余种行政性收费，从而开了我国行政性收费的先河。可见，行政性收费起初就带有税收的性质，实质上是税收的一种补充，但由于缺乏规范和有效的监督，乱收费、滥收费便相伴而生，并成为中国古代社会的一种痼疾。
名目多。中国历史上收费五花八门、名目繁多。例如，汉代有舟车费、义钱、赋敛送葬、修宫钱、导行钱等名目繁多的收费。唐代“安史之乱”时期，各种名目的收费超过数百种，“苛敛之名凡数百，废者不削，重者不去，新旧仍积，不知其涯”。明代，全国苛捐杂费不下千条。
数额大。历史上费大于税、费重于税的现象可谓司空见惯。即使在治理收费情况相对较好的“康乾盛世”时期，康熙皇帝也曾直言不讳地承认：地方的“私派倍于官征，杂项浮于正额”。清代中期，四川省在征收火耗税时强迫收取倾销、书役饭食、公费、串票、纸张、绳索、饷硝、护解、脚费等十多项杂费，平均每征收一两正税银，要附带收取一两五六的杂费，杂费远远高于正税。
范围广。一是全国各地都不同程度地存在乱收费现象。历史上的许多朝代，几乎所有中央政府部门和地方政府机构都随意向民间收费，收费权力极为分散。例如，明朝后期，随着“一条鞭法”被破坏，朝廷带头乱收费，户部、工部等中央各部门不断向民间派费，地方政府纷纷仿效，更是肆无忌惮地乱收、滥收。二是收费内容范围极广，几乎无物不征。
历史上乱收费现象之所以严重，究其原因，最根本的是生产力不发达、经济发展水平落后以及当时剥削阶级占统治地位的社会性质和人治制度。此外，以下几个因素也不可忽视。
财权与事权不统一。这方面的问题，明清两代较为典型。明清时期实行高度集权的统收统支财政管理体制。一方面，中央要求地方政府按时足额完成朝廷赋役任务，另一方面，本应由中央财政包揽的事务却要地方政府负担支出，从而造成上收有余、分散不足，财权与事权不统一，迫使地方政府不得不通过税外收费来弥补。这集中表现在两个方面：一是本应由中央全额拨款的地方俸禄开支严重不足。明清时期，地方官吏俸禄相当低微，以致难以维持生计。而且朝廷还常常拖欠、停发官员俸禄。二是本应由中央财政承担的事务强迫地方政府负担开支。第一，按照明清高度集权的财政体制，地方政府正常公共开支本应由中央财政统一拨付，但实际上整个明代和清代前期，都是强迫地方政府自筹解决。第二，除极少数官吏俸禄由中央财政供给外，地方政府其他一切工作人员的薪金都靠地方政府自筹解决。而机构臃肿的地方政府为弥补官吏俸薪的不足，支付为数众多的编外人员工资酬劳，维持政府机构正常运转，“势不得不私派于民”，向广大农民派捐征费。然而，官吏一旦伸手，贪欲便无休止，势头便难控制。不仅县官向里甲随意摊派任务，而且具体执行收费任务的吏、门、皂、快等吏卒又层层加码。同时县官还用收费攫取之财，贿赂朝廷，形成上下串通之势，导致收费管理失控，收费范围和数量漫无限制；地方政府“收费—进人—收费”，形成恶性循环，机构臃肿庞大，农民负担沉重。第三，遇有大的战争，中央政府就下放财权，允许一些封疆大吏特别是军事长官就地筹饷，战争结束后中央再收回财权。然而，每次都难收干净，尾大不掉。
地方势力的膨胀，迫使财权下移，诸侯自行控制地方税费大权，横征暴敛，为所欲为。南宋时期（公元1127~1279年）是典型例证。南宋政权在兵荒马乱之中建立起来，内忧外患，政权一直处于风雨飘摇之中，中央集权衰弱。而蜀州、楚州、鄂州等地的割据势力膨胀，财权甚重，近乎独立。他们不仅擅自截留国家正税，将应上供岁额及杂赋“留充赡军”，而且任意派征各种杂费，“殚竭民力”。偏安一隅的朝廷对此无可奈何，从而导致国力羸弱，最终被蒙元王朝所灭。
吏治腐败，监督不力。由于幅员辽阔，各代王朝不依靠地方官员特别是乡官胥吏，就无法完成各项赋役征派。因此，官员胥吏的行为是否规矩，直接影响百姓纳费负担的轻重。纵观中国古代史，尽管不少王朝作过整饬吏治的努力，也曾取得短暂的成效，但吏治腐败问题却长期没有解决。贪官污吏为所欲为、中饱私囊是历代乱收费、滥收费的重要原因。他们滥用权力，乱开口子，“以权谋钱，以权换钱”，名为收官钱，实则坐支挪用。例如在南北朝时期，南朝一个叫鱼弘的太守，横征暴敛，臭名昭著，还恬不知耻地对人夸口说：“我为郡，所谓四尽：水中鱼鳖尽，山中獐鹿尽，田中米谷尽，村中民庶尽！”古代收费管理失控、贪官污吏横征暴敛，与监督管理不力密切相关。主要表现在：对乱收费缺乏监督制约机制，致使收费者擅自提高收费标准，任意扩大收费范围；朝廷对乱收费熟视无睹、听之任之，中央、地方上下包庇，相互渔利，促使地方官吏肆无忌惮地苛派、勒索于民间；有法不依，执法不严。
乱收费带来了一系列严重后果。
农民不堪重负，逃亡奔命。在长期的封建社会中，农民始终是苛捐杂费最主要的承担者。繁重的摊派、收费，使广大农民不堪重负，加剧了农民的贫困化，使大批农民倾家荡产，卖儿鬻女，流离失所，四处逃亡，严重地破坏了农业生产和农村经济的发展。
分散国家财力，扰乱分配秩序。其一，收费太杂、太滥、太多，严重侵蚀了税基，挤占了财政收入，分散了国家财力。历史上许多朝代都曾发生过因大量收费，致使百姓无力缴纳正税、国家赋税任务不能按时足额完成的现象。其二，乱收费、滥收费，使广大农民不堪重负、流离失所，国家因之失去大量纳税户，田赋收入也随之大量减少，国家财政陷入危机。其三，收费部门和地方，从本部门和本地区的利益出发，各行其是，擅自设立收费项目、扩大收费范围、提高收费标准、坐支挪用，使大量收费收入游离于国家财政之外，肢解国家财政的分配职能，造成分配秩序混乱和分配行为不规范。
助长地方势力膨胀，削弱中央集权。地方政府擅专财权，乱收费、滥收费，予取予求，坐收坐支，必然严重削弱中央集权，助长地方势力膨胀；而地方势力膨胀起来以后，又必然更加肆无忌惮地乱收费、滥收费，形成恶性循环。如唐代中叶以后，各地军政合一的藩镇群雄并起，尾大不掉，不仅大量截留中央赋税，而且任意征收苛捐杂费，课无定额，无物不征，使中央对这些地区的财政渐失控制，藩镇割据势力迅速膨胀，形成内轻外重的严重局面。
破坏商品生产与流通。明清时期，商品经济有了较大的发展。中央各部门和地方政府见有利可图，便将收费的黑手伸向了广大的工商业者。过度的征敛，使工商业者不堪重负，店铺倒闭，倾家荡产，商品生产和流通受到严重破坏。如明代中期，河北河西务（河北武清县的东北部），原有布店160余号，由于乱摊派、乱收费，到万历末年仅存30余家；山东临清原有缎店32家，到万历末年仅余10家。
二、历史上几次重要的税费改革
（一）唐代的“两税法”
唐代推行的“两税法”，首开中国费改税的先河，是历史上影响较大的一次税费改革。两税法的出台有深刻的历史背景：第一，安史之乱爆发后，社会政治动荡，财权下移，财税管理紊乱，原有的“有田则有租，有户则有调，有身则有庸”的租庸调法无法继续实行下去。第二，中唐以后，由于土地买卖限制日宽，土地兼并日益严重，少数人集中了大量的土地，均田制受到严重破坏。失去土地的农民大量逃亡，并归附于庄园主成为隐户，导致国家失去了纳税户，“王赋所入无几”，国家财政陷入危机。第三，在正税失控，官禄、兵饷日增的情况下，统治者对广大百姓横征暴敛，乱收费一发不可收。第四，收费没有固定期限，征收时间、征收次数随意性极强，百姓随时都面临交费的威胁，生产和日常生活受到严重影响。于是，在建中元年（公元780年），唐德宗不得不接受宰相杨炎（公元727~781年）旨在解决财政危机、归并杂费的建议，实行两税法改革。两税法的主要内容：一是归并税目，把当时混乱繁杂的税种合并统一起来，归并为户税与地税两种；二是集中征收时间，一年分夏秋两次征收；三是费改税，将各种名目繁多的收费全部改为正税，一同并入两税之中，作为两税的有机组成部分。
从财税管理的角度看，两税法至少有四个方面值得肯定：一是简化了征收手续，归并了收费项目，集中了纳费时间，改变了过去“科敛之名凡数百”及百姓“旬输月送无休息”的状况，使人民得到了便利，体现了“方便”和“经济”的原则。二是通过归并收费项目，规范收费管理，控制了收费的范围和数量。三是两税法实施之后，中央统一控制了税费征收大权，强化了中央财权的集中性和控制力，抑制了地方为所欲为的乱收费和滥收费行为。四是扩大了税基，增加了中央的财政收入。改革前，中央年财政收入只有一千二百万贯，而改革后猛增至三千万贯以上。
（二）明代的“一条鞭法”
明代的一条鞭法是继唐代两税法后，我国封建社会又一次较大的税费改革。一条鞭法的改革背景是：第一，实行了八百余年的两税法，到明代已弊病丛生，难以继续执行下去。第二，土地兼并日益严重，迫使农民破产逃亡，使人户和田赋实征亩数大量减少，靠户税和田赋两税为主的政府财政收入也因之锐减。第三，财政危机日深。首先是俸禄支出庞大，入不敷出。其次是为了防御北方少数民族和东南沿海倭寇的侵犯，国防支出庞大。财政已到了“四方之民力竭矣，各处之库藏空矣”的地步，不亟图整顿，已难以为继。第四，在财政体制被破坏，财政经费供应严重不足，各级机构难以正常运转的情况下，从中央到地方不得不在两税之外纷纷擅征各种杂费，以费度日，致使予取予求，中饱私囊，收费管理失控，百姓负担越来越重，民怨沸腾。在这种背景下，万历九年（公元1581年），明王朝接受内阁首辅张居正（公元1525~1582年）的建议，实行一条鞭法改革。所谓“一条鞭法”，简言之，就是把各种徭役、田赋和各种杂费，并而为一。其基本精神大致可归结为四点：一是化繁为简，统归为一。即合并各项税赋项目为田赋一种，以田亩为对象，一次征收；各种名目的收费、摊派、额外附加等也合并成一条，归入田赋，税费合一，一次征收。二是“役归于地，计亩征收”。即将扰民最重的役并入田赋之中。三是征课的田赋一律折合银两交纳。四是官收官解。即税费统一缴银后，不再由地方的“里长”、“粮长”办理征收管理，而由地方官吏直接征收后解缴国库。
实行一条鞭法改革，在财税管理上意义有三：第一，经过化繁为简，税费合一，改变了名目繁杂的征收内容，达到了统一税制、省费便民的目的，在一定程度上起到了稳定和发展社会生产的作用；第二，增加了中央的财政收入，万历十年至十五年（公元1582~1587年）太仓积粟1300余万石，国库积银600多万两，出现了“太仓所储，足支八年”、“公私积储，颇有盈余”的状况；第三，加强了中央财权的集中统一，规范了收费管理，在一定程度上限制了地方政府越权收费和地方官吏巧立名目、敲诈勒索、强取豪夺的腐败行为。
（三）清代的“火耗归公”
火耗是明清地方政府私自征收、自筹自用的一种附加费。自从明代中叶实行一条鞭法后，各地普遍实行田赋征银，因民间交纳的大多是零碎银两，各州县政府借口上缴税银需熔为整块，有火炼之耗损，所以在征收田赋时，要加征火耗费。实际上，熔铸碎银的损耗很小，每两平均耗损也就是一至二分，即百分之一至二，然而地方官吏在征敛时要多于此二十倍以上，每两要加耗二至三钱，即附加费要达到正税的百分之二十至三十，有时更高。清初，征收火耗较明代有过之而无不及，人民不堪重负。清廷曾严厉禁止征取火耗，但“禁之而不能”。主要原因就在于自明代以来，火耗收入一直是供应地方经费开支尤其是弥补官俸不足的重要来源。地方加征火耗既是吏治不清的一个重要因素，又是侵蚀中央税赋的一个主要漏洞。在这种情况下，山西巡抚诺敏、布政使高成龄等人于雍正二年（公元1724年）提出火耗“提解归公”的改革建议，为雍正皇帝所采纳。
火耗归公的主要内容有两项：一是将火耗改为正式的附加税，各省统一税率和征收数额，由省统一征取，州、县代收，提解布政司库，地方官府不得另外私派。二是把原来由地方坐收坐支的火耗银，改为统一上缴国库，再由中央下拨一部分银两作为地方官吏的养廉银和地方行政开支的“补助”，同时必须接受中央的查核和督察，务要花销明白，支出清楚，多余的要上交。雍正皇帝在推行“耗羡归公，设养廉银”的同时，还追查亏空，严厉肃贪，惩处了一批贪官，打击了地方官吏的任意摊派行为。
火耗归公改革取得了明显成效：一是加强了中央财政的集中统一，使一向归地方支配的耗羡收入管理权牢牢地控制在中央财政手中。从此，耗羡收入一律以中央的名义拨付，或作地方官之养廉银，或用于地方的办公开支，或用于赔补亏空，使地方政府征收火耗的收支活动处于中央财政直接、全面的监督管理之下，有助于防止地方政府坐收坐支或自收自支，从而加强了中央对地方的控制，强化了中央财政的集中统一。二是有效遏制了地方官吏私自滥征加派之弊，整饬了吏治。耗羡归公后，由于中央把各省征收的耗羡银从过去的暗取改为明收，并使数量和用途固定化，不得再私自加派，从而使康熙末年以来的滥征加派之风得到明显遏制。史料记载：“康熙间，法制宽略，州县于地丁外，私征火耗，其陋规匿税，亦未见厘剔。自耗羡归公后，一切弊窦，悉涤而清之，是为大利。”此外，这种做法从一定意义上看，还从制度上堵塞了官吏腐败的漏洞。而且中央财政每年从“火耗”中提取二百八十多万两，支付各省文职养廉银和地方办公费用，使地方官吏得到了一定数目的补助，从而缓解了他们的生活压力，有助于他们安于职守。这些都有助于整饬吏治。三是减轻了老百姓的负担。火耗归公改革后，耗羡额一般固定在10％左右，各地所收耗羡量比以往州县私征时减轻了许多，百姓的负担因而在一定程度上有所减轻。四是大幅度增加了中央财政收入。火耗归公后，中央财政收入随之充裕起来。到雍正末年，国家库存银由康熙末年的八百万两增加到六千多万两。近代著名学者魏源指出：“康熙朝六十载之休养，何以部帑止存八百余万两”，主要原因就是“耗羡未归公”，而乾隆朝财政充裕，虽有乾隆皇帝多次南巡、用兵诸事，但户部仍库存七千万两，究其原因，“皆雍正十余载清厘清饬之功”。与此同时，各地的养廉银及各项公务费用，不但能够做到按时拨付，而且还略有结余。
归纳起来，我国古代历史上的三次税费改革虽然发生在不同的历史时期，但有着许多惊人的相似之处。主要表现在：首先是改革的背景相似，大都是由于原有的财税体制弊病丛生，难以继续执行下去；收费名目繁多，数额巨大，管理失控；贪官污吏滥用职权，坐收坐支，中饱私囊；国家财政状况危机日深；农民不堪重负，破产逃亡。其次是改革的内容相似，基本上是改费为税，统一税制，化繁为简，官收官解。第三是改革的效果大体相同，既省费便民，规范了收费管理，扩大了税基，增加了中央财政收入，加强了中央财权的集中统一，又在一定程度上限制了地方政府越权收费和地方官吏巧立名目、强取豪夺的腐败行为，有利于整饬吏治。然而，这三次税费改革由于当时封建社会政治经济的局限性和法制不健全，加上改革措施本身的一些不科学性和不完善，最终都未能彻底解决乱收费和滥收费问题。
需要指出的是，中国历史上虽然没有一部完整的收费法出台，但个别朝代在依法治费方面也作了一些有益的尝试，唐代就是典型例证。唐代对地方官吏擅自征派杂费从法律上作出了明确而又严密的惩罚规定。唐朝前期，《唐律疏议·户婚律》对在国家明令规定的租庸调正税之外另立名目的加征，即所谓“非法而擅赋敛”，以贪赃枉法罪论处。唐朝后期，实行两税法改革后，明文规定，官吏不得在“两税外加敛一钱”，否则，同样要以贪赃枉法论罪。由于有法可依，所以唐代在这时期乱收费、滥收费的现象得到了一定程度的遏制。但是，由于执法不严和监督不力，非法加征、随意苛派、巧立名目的现象仍屡见不鲜，尤其在唐代后期，由于中央集权趋于衰弱，地方割据势力强大，中央虽然三令五申，禁止在两税之外加征苛杂，而实际上一些地方巧立名目乱收费的现象依然严重。可见，单靠有法可依是不够的，还必须做到有法必依，执法必严，违法必究。
三、历史上税费改革对当前费改税的启示
费改税迫在眉睫，势在必行。近些年来，由于种种原因，乱收费、乱集资、乱摊派十分严重，给国家的政治、经济、社会发展都带来了消极影响。因此，乱收费不治不行，费改税已成当务之急，否则后果不堪设想。历史已经为我们提供了许多经验和教训。
涉及农民的税费改革应当尽量简单明了。中国的最大国情，就是农民比例大、其文化素质较低。因此，所有涉及农民的改革都要简单明了，越繁杂就越可能失效、失败，甚至节外生枝。这是两税法和一条鞭法改革的成功经验。农民出身的明朝开国皇帝朱元璋在谈到怎样依法治税时，曾有“法贵简单，使人易晓”的名言，可谓抓住了中国农民的特点。
加强财政法制建设。历史事实表明，财政法制不健全、财政监督管理不力是导致乱收费、滥收费产生的重要原因之一。治理乱收费、规范税费管理，必须走法治之路，实行依法治费、依法理财和依法行政，要在治理中寻规，在建规中求治，靠依法行政、依法理财治本。财税法规是国家法律体系的重要组成部分，依法理财、依法行政是依法治国的重要一环，加强财政法制建设，加大依法理财和依法治费的力度，是宪法赋予国家财政的神圣职责，是当前规范税费管理的客观要求。