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PPP项目的增值税成本效应问题研究
来源:税务研究作者:王经绫 张 京发布时间:2018-04-26查看:1206
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内容提要:相较于传统的政府采购与一般的增值税纳税项目,政府与社会资本合作(PPP)项目存在增值税成本效应,主要表现在三个方面:第一,纳税主体的变化使得原本为非税主体的政府缴纳了增值税;第二,现有的增值税制度下,PPP项目的增值税导致政府机构内存在纵向与横向的收入再分配;第三,PPP全生命周期中,建设、运营、转移阶段都存在不同的增值税成本效应。这些成本效应是世界各国PPP模式推广中普遍存在的难题。本文在借鉴各国先进经验的基础上,结合本国国情,有针对性地提出相应的政策建议,以期有助于降低PPP 项目中的增值税成本效应。

关键词:政府与社会资本合作,增值税,成本效应

 

政府与社会资本合作(PPP)项目的增值税成本效应问题是世界范围内普遍存在的现象。由于PPP项目自身的特性,其建设期的增值税成本效应并不明显,但进入运营期后,这一效应则逐渐显现。

从发达国家对PPP的增值税研究成果和相关政策实践看,PPP项目的增值税对整个项目的现金流、运作方式、盈利程度乃至整个项目的投资回报率都有较大影响。我国PPP项目大规模推进的时间不长,进入运营期的PPP项目规模不大,这一成本效应并不明显。随着越来越多的PPP项目进入运营期,增值税的成本效应对PPP项目的影响将愈发明显。一方面,我国的PPP项目规模自2014 年起快速扩大,目前已经位居世界第一;另一方面,营改增全面完成后,相较于其他国家,我国的增值税占整体税收收入的比重更高,增值税成本效应也更为明显。因此,对PPP 项目增值税的研究也更有意义。

一、PPP 项目的增值税成本效应

PPP项目的增值税成本效应是指在现行的增值税制度下,相较于传统的政府采购或一般增值税纳税项目,由PPP项目自身的特性而产生的额外成本。PPP项目的增值税成本效应主要表现在以下几个方面:

(一)纳税主体的特殊性导致的增值税成本

理论上,PPP模式是一种公共产品供给的创新方式,其最终的供给义务主体仍是政府,是由PPP项目公司替代政府来执行公共产品供给职能(王经绫等,2017)。因此,从这一角度看,PPP模式与传统的政府采购并无本质区别。一般情况下,公共部门并不是增值税的纳税主体,我国亦是如此。因此,公共部门提供的服务不用缴纳增值税,也不能进行进项抵扣,可以说,政府并没有被纳入增值税抵扣链条中。但是,在现行的增值税制度下,以成立项目公司作为公共产品供给主体的PPP项目,则属于增值税纳税主体,需要依法纳税。而作为项目公司股东之一的政府,也作为纳税人缴纳了增值税,这部分成本显然成了PPP 项目公司的额外成本。

(二)PPP项目的增值税导致政府机构内的收入再分配

PPP项目的增值税会从纵向和横向两方面导致政府机构内部的收入再分配。第一,纵向的收入再分配,主要是指中央与地方政府的税收收入再分配。我国PPP项目的主要采购方为地方政府,作为股东方之一的地方政府也是增值税实际纳税人。我国增值税为中央与地方共享税,这就使得作为股东方之一的地方政府缴纳的增值税,部分归给了中央,这实质上导致了地方补贴中央。第二,横向的收入再分配,主要指的是税务部门与政府其他部门的收入再分配问题。在我国PPP模式的推广中,税务部门几乎不承担实施机构的职能,而被指定为PPP项目实施机构的政府部门,往往也是PPP项目公司的股东之一。在增值税缴纳时,作为实施机构的政府部门缴纳的税收将依法由税务机关征收,即作为PPP实施机构的收入减少。实践中,各政府部门其实是存在部门利益的,一旦收入再分配导致的本部门增加的成本过高,将会出现两种可能:一是该部门为了规避成本而减少必要的服务,二是将相应的成本间接转移至PPP 项目公司。无论哪种情况,都会导致政府效率的降低。

(三)PPP 全生命周期中的增值税成本效应

PPP 项目的增值税伴随着PPP项目的全生命周期。下图展示了增值税发生的主要时间节点。就增值税的成本效应而言,PPP项目公司在成立初期,并没有明显的额外成本,因此,我们的研究主要放在PPP项目进入建设期以后。

1.阶段的增值税成本。在PPP项目中,相较于PPP项目的全生命周期,建设期时间普遍较短,且没有运营收入,但却产生了最大比重的支出。

因此,项目建设期往往不产生增值税销项税额,但却产生了巨额的留抵税额。这不仅占用了大量的现金流,还直接导致长期抵扣总额的现值低于当期可抵扣额,进而增加了PPP项目的增值税成本。

2.运营阶段的增值税成本。与一般公司的收入不同,PPP项目公司的“收入”来源于公共产品的供给。这种收入可以分为两部分:第一部分是在更换公共产品供给主体下,将原来政府的支出成本以运营期“收入”的形式支付给PPP的项目公司,且不论“政府付费”的部分,即便是“使用者付费”的收入,其本质也是由于PPP项目公司代替政府执行公共产品供给职能,而获得政府让渡的未来收益。这部分收入,在数值上等于传统公共产品供给模式下(如政府采购、特许经营等)政府支出的全部成本的现值,即公共部门比较值(Public Sector ComparatorPSC)。

在传统的以政府作为供给主体的情况下,政府提供公共产品时为非税主体,根据“税收公平原则”与“实质大于形式原则”,这部分理论上同样应当免征增值税。第二部分是引入社会资本后,由于资源配置优化而导致建设成本降低、运营效率的增加,进而获得的增值“收入”,即真正实现“物有所值”的那部分增量。这部分的“收入”是PPP项目的绩效所在,是PPP项目公司销售货物、提供劳务的收入,应当缴纳增值税。从会计核算的角度看,PPP项目公司在运营期获得的收入具有双重属性。第一,具有运营收入性质的收入,这是PPP 项目公司作为项目管理者或运营者获得的收入,这部分的增值税处理方式较为简单。第二,具有投资回报性质的收入,这是在补偿PPP项目公司运营成本后的资金回收与回报。进一步看,这种性质的收入又可以分为三部分:一部分是投资回收,核心是上文所述的代替政府支出的那部分,主要表现为PPP 项目建设期产生的工程建设成本,在数量上大抵与PSC相等;一部分是货币的时间价值,即PPP项目的资金回报,货币的时间价值的增值税理论与征收方式,至今仍是普遍存在的增值税处理难题;还有一部分为运营服务收入,即PPP 项目公司获得的运营管理服务收入。在我国现阶段的PPP项目增值税实践中,并未对上述“收入”进行定性,所有的收入全部纳入主营业务收入,依法缴纳增值税。且不考虑营改增带来的影响,单就“收入”性质无差别地征收增值税,不仅存在税率适用的不科学性,一定程度上也存在重复征税,不利于税收公平。

3.转移阶段的增值税成本。虽然我国PPP 项目大规模推广时间不长,距PPP项目资产大规模转移期的到来还有一段时间,但转移期资产的税务定性的成本效应较高,会对PPP项目的收益产生很大影响,进而会较大程度上影响社会资本方的参与预期。以下两个共性的问题需要重点关注:第一,项目完结后的股权或资产转移行为的税务定性问题。从政府推行PPP模式的目的看,PPP模式是为了更为高效、高质地提供公共产品。在PPP项目公司成立时,政府公共产品供给义务由PPP项目公司执行,同时政府让渡其未来收入,PPP项目完成后,政府回收其让渡的义务与收入。可见,PPP模式下,股权或资产转移是政府与社会资本的义务边界的再划分,而不是以营利为目的的资产或股权的买卖。所以,不能将项目公司在项目转移期获得的回购价款定性为资产或股权买卖来征收增值税,否则将会造成较大比例的成本效应问题。

第二,具有多重属性的回报收入的税收征收问题。从我国现有的PPP 项目看,绝大多数PPP 项目的社会资本方都是由设计方、建筑方、运营方、融资方等两个或者两个以上的联合体共同组成,从而使得PPP项目的回报收入有多重属性。在税收征管时,一种方式是将这多重属性回报逐一分解为单一属性,再依法按照不同税率征税,但这种方式存在主观操控性,有失客观;另一种方式是将回报收入统一作为一个税目进行征收,但“一刀切”的方式下,单一税率会影响税收公平性。具体的征收方式需要进一步研究,但就其存在成本效应这一问题上,是毋庸置疑的。

二、降低PPP 项目增值税成本的国际经验

PPP项目的增值税成本效应是世界各国都面临的难题,推行PPP项目的国家采取不同的政策来降低这种成本效应。我们列举几个比较通行的成功做法,以期对我国相关政策的制定给出有效的经验借鉴。

(一)实行增值税优惠主体的正面清单

从世界各国的增值税实践看,几乎所有国家都将执行法定职责的公共机构认定为非增值税纳税主体。但是,以下两种情况除外:(1)没有履行法定职责的公共机构;(2)虽然执行公共部门职责,但从事着与私人部门有直接竞争关系业务的公共机构。而对于代替公共部门执行法定职责的私人部门,多数国家通过“减免税合格机构名单”,即“正面清单”的方式来进行增值税的减免。以英国为例,第一类合格机构主要是地方政府,这些机构有权收回“非营业”性购买的货物或服务产生的增值税;第二类合格机构,主体包括政府部门与提供PPP 服务的机构,政府通过“外包服务合同计划”

Contract plan of Outsourcing ServiceCOS计划)代替增值税退税机制。最开始的这类合格PPP供给主体只限于英国国家卫生局,随着时间的推移,COS 计划承认越来越多的PPP 项目供给主体。可见,虽然只有公共机构可以是非税主体,但对于提供非法定公共物品与服务的政府,并没有因为其政府的身份而免于纳税。而对于实际提供公共物品与服务的其他方式,在税收上反而进行了减免。这意味着,各国在税制上的安排并不是唯主体论,而是根据“税收公平原则”与“实质大于形式原则”,综合考虑纳税行为背后提供的物品与服务的属性,进而制定与本国国情相符的税收政策。

(二)因地制宜地制定增值税优惠政策

不同国家的增值税退税方式不同,有些国家直接颁布PPP 项目增值税退税计划,有些没有颁布PPP 项目增值税退税计划,但是通过其他方式减少增值税成本。以欧盟成员国为例,欧盟增值税原则性指令(Principal VAT Directive)并未对公共机构的增值税征收进行具体限制,各成员国在不违背该原则性指令的情况下,根据各自的国情采取了不同的政策。其中法国、英国等8个国家实施了增值税退税计划。以法国为例,法国现行的增值税标准税率为19.6%,政府对某些合格的地方政府部门以及部分合格机构进行增值税补贴,补贴率通常为因公共产品供给而产生的投资成本的15.482%,补贴率是固定的,且补贴通常在投资成本发生后的两年后批准(Georgeskot S.2015)。

未直接制定PPP 增值税减免计划的其他19 个欧盟成员国也都在积极推进(EPEC2013)。其中,大多数国家,如德国、西班牙等国是由于难以突破国内现有的法律框架,在增值税制度外进行间接退税。值得注意的是,由于PPP项目增值税成本效应的存在,PPP项目的增值税优惠其本质上是额外税收征收后的再返还,而不是传统意义上的增值税税收优惠。需要强调的是,由于PPP 模式的复杂性,增值税减免、退税或者补贴计划同样会增加公共部门的合规成本—相关部门必须对支出进行密切监测,仅对符合条件的进行相应的优惠,但这要求政府首先要设计、制定并不断完善这些政策,这同样需要花费大量的人、财、物力。

(三)平衡各部门承担的增值税成本

将增值税退税计划直接纳入增值税制度的国家,如英国、法国等国,在退税计划中已经综合考虑了平衡各部门的增值税成本效应问题。现阶段,对我国更有借鉴意义的是那些暂未将退税计划直接纳入的国家。以德国与西班牙为例,一方面,政府机构各部门内部,尤其是中央与地方政府之间,通过沟通谈判,地方政府可以得到中央政府的一定比例增值税退税补贴,以减少PPP模式下造成的纵向增值税成本效应;另一方面,PPP项目的社会资本参与方可以在早期投标前就将与PPP项目的增值税进行估算,并按投标顺序就相关税收问题与政府进行谈判,以减少增值税成本效应带来的负面影响(OECD2014)。但是,有学者认为(Office-VURCG2013),不管预算再平衡的最终效果是什么,它对投资决策的实时影响很小,因为部门一级的预算和现金流量分析倾向于把重点放在现实支出而不是预算收入。因此,尽管尚未进行衡量,但预计是有针对性的。即时增值税退税机制比间接预算重新平衡措施更有可能促进利益相关者对PPP项目的支持。

三、政策建议

(一)引入全面增值税纳税制度

对于PPP模式的增值税问题,引入全面增值税纳税制度是一个彻底的解决方式,即将公共部门机构纳入增值税的纳税范围,这样基本上可以消除主要的增值税影响。但是,引入全面纳税的增值税制度是一个激进的方式,需要在不改变现行增值税主体制度下对现有的国家公共部门的资金系统作出较大的改变。将政府纳入增值税征收链条,需要将所有的公共机构当成一个整体,一个公共部门缴纳增值税,意味着这个部门的预算减少,而同为公共部门的税务机构的增值税收入增加。但是,在实际运行中,政府的各职能部门并不是一体的,各部门都有着独立的预算,且往往各自为政。因此,将所有的公共部门纳入增值税征收系统,则有可能导致某些政府部门为了规避增值税而减少必要的服务,从而影响政府的效率。因此,这仅在理论层面上具有可行性,全面增值税纳税制度目前在我国并不现实。从现阶段世界各国的实践看,也尚未有国家试行全面增值税纳税制度。

(二)加快顶层设计,明确与PPP项目增值税相关的关键性涉税问题

1.实行增值税税收优惠的“正面清单”。增值税贯穿于PPP全生命周期,不同的项目差异非常大,纳税节点很难用统一的标准进行规制。比较可行的做法是,借鉴欧盟各成员国的经验,制定增值税优惠政策的“正面清单”,分别对优惠主体与优惠行业进行明确。对于政府部门在法定职责范围内参与PPP项目、一些重点扶持的行业或公共产品属性较大的行业,应纳入到“正面清单”中。“正面清单”范围内的主体或行业,可以依法进行税收优惠,未纳入“正面清单”内的主体或行业,一律依法缴纳增值税,不得享受税收优惠。允许“正面清单”与时俱进,适时调整。一些因现行税收体制限制导致的重复征税,可以通过先征后返或税收减免方式减少增值税的成本效应。

2.明确PPP项目公司“收入”的性质。PPP项目公司中政府股东的“收入”、PPP项目运营期“收入”以及项目终止时资产或股权转移时获得的“收入”性质不同,对PPP项目全生命周期的增值税税收支出差别很大,需要权威的解释对这些“收入”定性。第一,明确PPP项目公司股东中政府股东的纳税部分是否应当缴税增值税。如果统一纳税,这部分税额是否要退税,如何进行退税,退税额度是多少,这需要进一步研究。由于政府本身的非税主体身份,这部分税收缴纳则属于重复纳税,考虑到及时退税或直接免缴的时效性激励作用高于事后退税,我们认为,较为简单且有效的做法是,在PPP项目公司总增值税额核算的基础上,直接按政府股东占比比重进行税额的免除。第二,PPP项目运营期“收入”的定性。理论上,PPP 项目公司运营期收入中,低于PSC值的部分,其本质是,公共产品的供给主体发生变化后,本该由政府直接支出的资金以PPP 项目公司“收入”的形式出现。是将其全部认定为营业收入,还是允许PPP 项目公司依照“物有所值评价”报告中PSC 值进行抵扣,需要进一步明确。从税收征管的角度看,对于多重属性的“收入”,建筑方、运营方与融资方等所属的增值税纳税税率差别较大,全部将“收入”一致性认定为营业收入,并统一缴纳增值税,会导致更高的成本。我们认为,对于运营收入性质的增值税,由PPP项目资产的最终承接方支付,由于PPP项目资产的最终承接方多为政府,因此产生的重复征税,应通过增值税减免或返还来规避。对于投资回报性质的收入,工程建设部分按照建筑行业缴纳增值税,货币时间价值与运营管理服务的收入,按照现行增值税制度,税率均为6%,可以合并按PPP 项目公司所属行业缴纳增值税(陈刚,2016)。

(三)制定PPP项目的增值税税收优惠政策

当前,我国增值税税收优惠往往是“一刀切”,一律全免或者全减。从上文的论述中可以发现,第一,由于政府是增值税非税主体,在PPP 模式中,政府机构也实际被纳入了征税对象中;第二,由于PPP项目的特殊性,一些与税收相关的事项尚未定性,按照现行增值税制度进行税收减免,其本质上更多的是降低重复征税,而且,在现行制度下,也存在有地方政府财政补贴中央的情况出现。第三,由于增值税的成本效应对整个PPP项目的收益影响较大,亟需出台相应的政策性文件,以降低成本。针对这些问题,我们认为:

1.允许各级政府在其增值税收入范围内对本级PPP项目进行增值税税收优惠。一方面,由于我国的PPP项目主要集中在地方政府,需要通过相应的优惠政策安排来减少增值税成本效应的影响,以激励各参与方,进而推动PPP项目可持续发展;另一方面,从外部性看,我国PPP项目主要集中在地方政府层面,建成后的产出也主要是地方性公共产品,受益范围往往更多集中在地方层面。地方性公共产品应当属于地方政府的事权,属于地方性支出责任。因此,地方性PPP项目的税收优惠原则上应当由地方税种进行减免或者共享税的地方收入部分(陈新平,2016)。符合外部性原理。

2.适时制定专门的PPP 增值税税收优惠办法。长远看,有必要在完成PPP立法后制定专门的PPP增值税税收优惠办法。从欧盟的经验看,8个已经制定专门办法的国家,普遍的做法是在增值税制度中,将PPP项目纳入进去,19个未制定专门办法的国家,也都在积极推进。我国的PPP 项目,在营改增的背景下,增值税成本效应的影响将更加明显,解决相关问题的紧迫性更强。需要指出的是,欧盟的经验同时表明,在政府普遍从PPP项目的参与中获得退税或税收优惠时,社会资本方会面临竞争与财务等壁垒,进而导致经济效率下降。Auzinˇs2008)等认为,任何为减轻政府作为纳税主体的增值税税收优惠政策,都有潜在的造成市场扭曲的风险。未来我们在制定相关政策时,需要将这些因素考量进去。

 

 

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